|
|
 |
סטנדרטים וכלים בשימור
אזורי חיץ, יישום והטמעה באתרי מורשת עולמית בישראל
רות ליברטי-שלו, עדי הר-נוי
|
בשנת 2014 נכתב מסמך בתחום מדיניות השימור שעניינו אזורי החיץ (BUFFER ZONES) באתרי מורשת עולמית בישראל. את המסמך כתבו אדר' רות ליברטי-שלו ואדר' עדי הר-נוי, עבור מינהל שימור ברשות העתיקות ובמימון הוועד הישראלי לאונסקו.
המסמך מבקש להתחקות אחר משמעותו, כוונתו המוצהרת ויעילותו בפועל של הכלי הנקרא "אזור חיץ", זאת בזיהוי מרכיבי המנגנון שלו, הבנת האופנים שבו הוא מיושם בשטח ובחינת הטמעתו במנגנוני תכנון ושימור קיימים. מטרתו העיקרית של המסמך היא לגבש עמדה באשר לערך המוסף של אזור החיץ כאמצעי להגנה על אתרי מורשת עולמיים, ועל אתרי מורשת בכלל.
המונח 'אזור חיץ' פירושו שטח מובחן ומוגדר, שתחומו וגבולותיו נקבעים בד בבד עם הגדרת תחומו של אתר מורשת עולמית וגבולותיו. מטרתו של אזור החיץ היא להגן על השלמות (INTEGRITY), האותנטיות והערך האוניברסלי היוצא מהכלל של האתר, ולתרום לניהול ולקיימות שלו. אזורי החיץ של אתרי המורשת העולמית אינם חלק אינטגרלי מהאתר המוכרז מבחינת ערכי המורשת המצויים בתחומם. ועם זאת, על גבולותיהם ואמצעי הניהול או הממשק שלהם להיות מתועדים ומפורטים בתיק המועמדות שמגישה המדינה החברה, ולכלול הנחיות ברורות באשר להגנה הנחוצה כדי להבטיח את שימורו של הערך האוניברסלי יוצא הדופן של האתר. מבחינה זו אזורי החיץ הם מרכיב בלתי נפרד במחויבותה של המדינה החברה להגנה על האתר ולניהולו.
|
המושג "אזור חיץ" בהקשר של אתרי מורשת עולמית, הופיע לראשונה בהנחיות האופרטיביות ליישום אמנת המורשת העולמית בשנת 1977. עם זאת, עד שנות ה-90 לא הוטמע יישומו באופן מלא במנגנון ההכרזה על אתרי מורשת עולמית. כיום נתפס איזור החיץ כאחד ממנגנוני ההגנה ההכרחיים לאתר מורשת עולמית, והגדרתו בתיקי המועמדות נבדקת בקפידה רבה.
ככל שהתרחב והעמיק השימוש באזורי חיץ, כך התעוררו בעיות הקשורות בו. המונח "אזור חיץ" התגלה כמעורר קונוטציות שליליות. בשל היותו 'מונח עמום' ו'בלתי מובן', שתפקידו ומהותו אינם נהירים, הוא נתפס כ'אמצעי מגביל' שאינו מתאים למורכבות הדינמית, המאפיינת אזורים שונים. בעיות אלו הובילו לקיומו של כינוס מומחים בנושא "המורשת העולמית ואזורי החיץ" (2008). מטרת הכינוס הייתה לדון בתפקידם של אזורי החיץ וביכולתם לסייע בהתמודדות עם אתגרים חדשים ואיומים על אתרי מורשת, על רקע גישות השימור העכשוויות.
בישראל הוגדרו אזורי חיץ בעבור כל אתרי המורשת העולמית, למעט העיר העתיקה בירושלים שירדן הגישה את מועמדותה לרשימה ולא ישראל. עם זאת, במסמכי ההכרזה לא הוגדרו בבירור הנחיות והוראות מיוחדות לאזורים אלה. משמעויותיהם או אפילו עצם קיומם אינם מוטמעים במסמכים סטטוטוריים כלשהם.
|
בכל אתרי המורשת העולמית בישראל, המצויים באזורים פתוחים (מצדה, התילים המקראיים, דרך הבשמים, נחל מערות ובית גוברין), נקבעו אזורי החיץ בהסתמך על שטחי שמורת טבע או גן לאומי שהוגדרו בעבר. חלקים קטנים מאזורי החיץ משתרעים על קרקע חקלאית, ומסתמכים על ההגנה החוקית המוקנית לשטחים אלה מתוקף התוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה.
נמצא אפוא, שמרבית אזורי החיץ בישראל נסמכים בעיקרם על מנגנוני הגנה שהיו בנמצא בטרם הוכרז האתר אתר מורשת עולמית, בלי להציע מנגנון ממשי נוסף להגנה על האתר. יתרה מכך, בשל מיעוט ההנחיות הנוגעות לאזורי החיץ, כל תכנית פיתוח החלה בתחומם היא איום בפוטנציה על אתר המורשת. מכאן, שהגדרה ברורה של מטרת אזור החיץ ומתן ההנחיות הנגזרות ממנה, תאפשר לתת מענה מושכל ליוזמות תכנון בתחום אזור החיץ ולצמצם את הקונפליקטים בין השימור לבין הפיתוח.
|
השימוש המקובל באזור החיץ כקו היקפי קשיח סביב אתר המורשת ויישום אחיד למרבית האתרים חוטא לעתים למטרה שלשמה הוא הוגדר. לפיכך, בשנים האחרונות הוצעו בזירה הבין-לאומית גישות שונות מהמקובל לנושא כדי להפוך את 'אזור החיץ' לכלי תכנוני- מעשי ויעיל יותר. הגדרה ברורה יותר של הקשר בין אזור החיץ לאתר שממנו הוא נגזר ושאליו הוא משויך יכולה לפזר את הערפל סביב הנושא. ראוי אם כן, כי גודלו של אזור החיץ וצורתו ייקבעו בהתאם לאופי האיום הצפוי על אתר המורשת.
על רקע האמור לעיל, מומלץ לעודד תהליך שבו יזהו מראש איומים, קיימים ופוטנציאליים, על אתר המורשת, וכנגזרת של זיהוי זה יוגדרו במדויק תחומי אזור חיץ הרלוונטיים לכל איום. יישום גישה כזו יאפשר להתוות מספר "טבעות חיץ" סביב האתר, כל אחת בעלת מגבלות שונות, הנובעות מהצורך בהגנה על ערך מסוים של האתר מפני איום מסוים. עוד מומלץ לעשות שימוש במונחים מדויקים, המתארים את תפקידו הספציפי של אזור החיץ (לדוגמה ”אזור שקט”, “אזור בנייה נמוכה” וכדומה), דבר שיאפשר התכוונות מיטבית לפיתוח המועדף בסביבת האתר.
גישה עכשווית נוספת מציעה להסתכל על תפקידו של אזור החיץ לא רק בהגנה על אתר המורשת העולמית, אלא גם כמרחב "תומך", שמתקיימות בו פעילויות שאינן אפשריות בתחומי האתר עצמו (לדוגמה חניה או מסחר) אך נחוצות לו ולאזור. גישה זו רואה באזור החיץ לאו דווקא אמצעי חוצץ ומפריד כי אם אזור מקשר, המעודד את קיומם של יחסי גומלין בין האתר וסביבתו. גישה זו נשענת על בחינה מעמיקה של ההשפעות ההדדיות בין האתר לבין סביבתו בכוונה למצוא פתרונות מועילים לשני הצדדים באמצעות "אזור החיץ".
|
בהתאם לממצאי מסמך זה מומלץ לבחון מחדש את משמעותם של אזורי החיץ באתרי המורשת העולמית הקיימים בישראל. יש להגדיר בצורה ברורה את מטרתו של כל אזור חיץ, ובהתאמה לגבש הנחיות מפורטות לפעילות, לפיתוח הקרקע ושימושיה הרצויים בתחומו. רק לאחר הבהרת תפקידם, מהותם ומגבלותיהם של אזורי החיץ הקיימים ניתן יהיה להטמיע אותם במסמכים סטטוטוריים.
בכל הנוגע לאזורי חיץ בעבור אתרי מורשת שטרם הוכרזו, מומלץ להגדיר את מטרת אזור החיץ בצורה ברורה ומדויקת כבר בתיק המועמדות. כנגזרת של הגדרה זו יש לספק הנחיות מדויקות בדבר תפקידו של אזור החיץ ובדבר שימושי הקרקע המותרים בו, מגבלות הבנייה וכדומה. ככלל, יש להימנע מהחלטות סכמתיות בכל הנוגע לגבולות אזור החיץ, ולהגדיר אזור הנגזר ישירות מהאתר שאליו הוא משתייך ומהאיומים הצפויים לו. במקרים שבהם משרת אזור החיץ מטרה מוגדרת, מומלץ לתת לו שם המשקף מטרה זו, כגון "אזור למסחר זעיר בלבד", "אזור לשתילה של עצים נשירים", "אזור לבנייה עד 4 קומות" וכדומה. בכל מקרה, ההתייחסות תהיה לגופו של עניין.
|
הישענות על ההגנה שמספקות תכניות סטטוטוריות קיימות, כמו במקרה של גנים לאומיים ושמורות טבע, יכולה להיות פתרון ראוי וטוב. עם זאת, יש להבטיח שהגבולות הסטטוטוריים וההנחיות הקיימות אכן מספקות את המענה הראוי לאיומים שזוהו.
מסמך זה הוא שלב ראשון, חומר גלם, ליצירתו של כלי עבודה יעיל לעוסקים בשימור המורשת. כלי זה יכול להגביר את המודעות ליחסי הגומלין בין אתר המורשת לבין סביבתו הקרובה, ולהזדמנויות שמציע אזור החיץ בהקשר זה. ברוח זו, מומלץ לבחון את השימוש באזורי חיץ ככלי חשוב גם בשימורם של אתרי מורשת בעלי חשיבות מקומית ואזורית.
עוד מומלץ להפוך את רעיון אזורי החיץ ואת התובנות העולות ממסמך זה לנגישים באמצעים האלה:
|
1. להפיץ נייר עמדה בנושא אזורי החיץ.
2. לפתח מדריך להגדרה של אזורי חיץ.
3. לפרסם עלון הסברה, שיופץ לציבור העוסקים בתחום ברשויות התכנון השונות.
4. להסביר את הנושא בימי עיון לאנשי מקצוע ולציבור הרחב.
יישום הצעדים שפורטו לעיל, כולם או חלקם, ייעל את השימוש באזורי חיץ ככלי רלוונטי למגוון רחב של אתרי מורשת, ויקדם את הדיון באמצעי ההגנה הקיימים בתחום המורשת בארץ כיום.
מרס 2015
|
|
|
|
|
